直銷規范發展時期到來

2006年3月，舉世矚目的“兩會”在北京勝利召開，在這一關系中國國計民生的重大會議上出現了有關直銷的聲音，這標志著隨著《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》的頒布，直銷日益受到全社會的關注�；�于此，我們采訪了全國政協委員、經濟學博士郭國慶教授。

　　記者：有資料顯示，直銷業在全球有850億美元的市場空間，但中國直銷市場仍然沒有形成穩定的秩序。中國人的傳統文化中很強調人際關系的重要，從特點上來說很適合直銷的發展，但直銷在中國的發展卻一直步履蹣跚，為什么會形成這樣的局面？  

　　郭國慶：形成這樣的局面，是與我國當前的經濟發展水平和環境體制、法制建設及其執行和文化特點等因素密切相關的。從文化角度看，直銷作為一種經營方式與我國傳統文化很不易兼容。中國以往一直是一個封閉型的“熟人社會”，在社會結構中，每個人的社會地位相對穩定，商業企業往往依托經營店鋪在有限的范圍內從事銷售活動。而直銷經營的發源地美國則是一個典型的移民國家，來自世界各地的美國公民根據共同簽署的契約，建立了市場經濟運行機制。在他們的社會里，  

　　每個人為了尋找商業機會必須向他人敞開胸懷，并承擔商業風險。所以，在美國，直銷這種帶有較高商業風險的銷售方式逐漸發展起來，但是他們的直銷經營也仍然不是銷售經營的主流。

　　中國人最注重的是親情關系，并可利用這一關系建立起自己最初的銷售網絡。但實際上中國人傳統的親情關系是最忌諱涉及金錢的，中國人崇尚的人際關系是超乎物質利益的。對于發展直銷經營而言，由于信息極不透明，所以銷售人員必然會首先向熟悉的人群推銷，主要包括親朋好友、同學戰友等，而這樣做，不但會導致傳統的人際關系發生異化，同時會產生許許多多的社會問題。一些多年的好友，可能會因商業利益分配不均，反目成仇。

　　此外，中國當前的社會狀況也對直銷的健康發展提出了挑戰：

　　首先，城鎮里數量不少的企業下崗人員和脫離土地的農村剩余勞動力的存在，使得求富心切的牟利心理普遍存在，倘若不對直銷人員加以嚴格的資格審查和控制，就可能使不正當競爭甚至欺騙等手段普遍存在于直銷過程中，從而使直銷難以健康發展。

　　其次，我國地區經濟發展不平衡，國民受教育程度尚待提高。事實上，直銷隊伍中人員文化程度不高者居多，自我保護意識不強，也使得直銷容易走上歧途。

　　第三，我國經濟發展水平還不高。根據直銷在國外的發展經驗，當人均國民收入在3000美元以上時，直銷才能有健康發展的基礎，顯然我國經濟狀況離這一目標尚有差距。

　　由于上述的種種原因造成了直銷在中國的發展一直步履蹣跚的狀況。

　　記者：法律界有關人士認為，直銷業受阻于大陸的市場發育程度和政府的管理手段，您同意這樣的說法嗎？

　　郭國慶：這種觀點有其合理性，但并不全面。當前大陸的市場發育程度和經濟發展水平都沒有達到適合直銷行業健康發展的水平，這是一個不容回避的客觀現實。但并不是說受制于這種發展水平，直銷行業就無法健康發展，而是可能在某些經濟發達地區發展得更好一些。倘若在經濟落后地區發展迅速，則需要加以警惕，防止其變形，因為這不符合一般邏輯。當然，影響直銷業發展的一個重要的因素就是政府的管理手段。

　　2005年9月2日國務院同時頒布了《禁止傳銷條例》和《直銷管理條例》，但是仔細研讀法規文件就會發現，中國政府雖然全面放開了直銷，在發展直銷問題上，仍然有多項保留，具體表現在：

　　首先，禁止傳銷，并且提前實施《禁止傳銷條例》。傳銷往往會要求被發展人員繳納一定費用以取得加入資格等方式牟取非法利益，擾亂經濟秩序，影響社會穩定。禁止傳銷就意味著直銷只能是單層次的銷售，銷售人員不允許通過發展其他銷售人員，從中獲取報酬。

　　其次，為設立直銷企業規定了十分嚴格的條件。按照《直銷管理條例》中有關注冊資本和繳納保證金的規定，中小企業很難涉足直銷領域。即使大型企業，面對如此龐大的資金占用，要想從事直銷企業，也必須反復掂量。此外，《條例》還對直銷人員的資格作出了嚴格的認定。

　　兩部條例的頒布和實施，標志著中國直銷業第二次轉型期的開始。在這個階段中，我國的政策法規環境發生了重大變革，其中重要的一條是對多層次直銷分配機制做出了嚴格的界定和嚴厲的處罰規定，我們認為這是與中國現實相符合的，也是促進直銷業在中國的規范發展所必須的。因此，如果說政府過去的管理手段單一且不到位，阻礙了直銷業的發展，那么體現“抬高門檻，從嚴監管”精神的《直銷管理條例》的出臺，將有益于促進直銷業的健康發展。當然，還應處理好《直銷管理條例》的執行問題，倘若政策得不到有效執行，也難以實現促進直銷業發展的良好初衷。

　　記者：在當前，要規范我國直銷行業的發展，您認為首要的問題是什么？

　　郭國慶：要在我國規范發展直銷行業，就必須在實踐中解決許多矛盾沖突問題。在現實的市場上，政府和直銷企業的目標都并非單一而是多元的，多元目標之間往往隱含著一些沖突，因此通過立法規范解決直銷業的上述問題應當是首要的。立法的目的不僅在于直接遏制市場參與者的違規行為，更重要的是削弱其違規的內在動機。

　　立法是正確引導和規范我國直銷業發展的需要。直銷是眾多現代經銷模式中的一種，這種模式可以有效降低企業的運營成本，對促進市場經濟條件下商品流通的發展有著積極作用。但是，由于這種經銷模式在交易過程中存在較高程度的信息不對稱，直銷人員也具有分散性的特點，所以，在我國當前經濟發展水平、人員素質發展水平和信用道德水平條件下，極容易引發一些不規范，甚至是違法行為的發生，進而損害消費者和直銷從業人員的利益。同時，直銷這種經銷方式進入我國的時間不長，而且一度畸形發展成為非法傳銷模式，造成人們對直銷的認識有限，區別合法直銷和非法傳銷的能力相對薄弱。這種情況下，制定一部能夠使消費者的權益得到充分保障，既符合我國國情，而又內外一致的直銷法規，對正確引導、規范發展直銷業是十分必要的。

　　根據入世承諾，我國應當在2004年底取消對外資在無固定地點的批發或零售服務領域設立商業存在方面的限制，并制定與WTO規則和中國入世承諾相符合的關于無固定地點銷售的法規。這里所稱的“無固定地點銷售”，其主要形式之一就是直銷。事實上，當前國內直銷市場是以外資企業為主導的，因此，通過立法規范直銷業發展，既是履行入世承諾的需要，同時也是促進我國民族直銷企業發展壯大的重要舉措。

　　記者：去年國務院頒布了《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》，直銷業再度成為了全社會關注的焦點，但這兩個《條例》仍然是以規章的形式出現，直銷業仍然沒有專用的法律，您認為直銷業有專門立法的必要嗎？如果有，立法前需要具備什么樣的條件？

　　郭國慶：回顧一下我國2004年以前已出臺的直銷法規和規章的特點，一是法規和部門規章的出臺是“ 堵漏式”而非“預防式”，往往是圍繞著市場中出現的具體問題制定的規章，在一定期間內對于規范直銷的發展是起到了一些作用，但停留在就事論事的層面，缺乏系統的法律框架設計和制度性安排；二是由于已出臺的法規和規章是過渡性的規定，變動頻繁，缺乏系統性的設計；三是有些已出臺的法規和規章缺乏較為完善的法律依據，使執法部門在執法過程中遇到較大困難。

　　2005年9月，國務院頒布了《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》，兩個法規的頒布，標志著我國直銷市場的開放和直銷立法進程進入了新的階段。但是，雖然有了長足的進步，直銷業沒有專用的法律仍然使得上述法規缺乏更高層次的、系統的法律框架設計，所以也可能將隨著實踐情況的變化而發生修訂，畢竟我們國家的經濟發展速度比較快，社會、企業和民眾的觀念認識也在不斷提升。因此，長遠地看，為規范直銷業的發展，直銷業有專門立法的必要。關鍵問題在于，我國現在是否具備了立法的前提條件，立法的時機又該如何把握。

　　我國導入直銷是在1990年，到現在已經16個年頭，而一個運作系統的成熟需要一段時間，我國的實際情況又十分復雜，因此直銷立法的最佳時機尚未到來，但是面臨著對WTO協議承諾的履行，直銷的立法工作也提到了國家的議事日程中來。作為一部法律的出臺，其程序比較多：第一，它要經歷一個政策法規的形態，即開始由政府職能部門出臺一個政策法規，做一個初級的管理，通過市場來檢驗這個法規，再通過全國人大來討論通過之后才能形成法律條文。因此，要對直銷立法，應當再給出一定時間的考察期，考察以往法規條例的執行對于市場和企業的調節作用，同時應當繼續發展經濟，提高人均國民收入水平，并縮減區域發展的不平衡。不過，直銷法推出的時期應當不遠了。

　　記者：對于人大代表在十屆全國人大四次會議期間提出的規范直銷市場“兩手都要抓、兩手都要硬”的意見，您認為對規范中國直銷市場有什么實質性的意義？

　　郭國慶：提出這一意見的人大代表是河南金絲猴集團董事長趙啟三，“兩手都要抓、兩手都要硬”的意見是他針對2005年9月份頒布的《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》這兩部條例的具體開展情況而提出的。他認為應當在規范直銷行為、加強對直銷活動的監管、保護消費者權益和社會公共利益的同時，一如既往地嚴厲打擊傳銷。

　　這一建議指出規范中國直銷市場的發展需要有預防和治理兩種手段，這兩種手段應被予以同等重視程度并在實踐中貫徹執行。兩種手段并重的情況仍然是與我國經濟發展水平以及道德信用水平等因素相聯系的。一方面，對于信息不對稱性高、消費者缺乏了解和判斷的直銷業，權益可能會受到損害，所以政府提高行業門檻，加強市場監管，以從動機層面削弱直銷企業通過不法渠道牟取暴利的傾向性，起到防止、阻礙直銷變形的預防作用；另一方面，對于擾亂社會市場經濟秩序和穩定性的傳銷活動，繼續進行嚴厲打壓，使非法傳銷這種模式缺乏生存的空間，一旦發現嚴格處理，以整頓治理出現發展偏差的直銷行業。

　　記者：人大代表提出“社會對直銷認識程度存在偏差，區別傳銷和直銷的能力依然薄弱”，關于這個問題，您認為應采取怎樣的方式予以解決？

　　郭國慶：主要是通過教育和培訓的方式加以解決，一方面是政府有關部門應該對民眾加強傳銷與直銷區別的宣傳，增強民眾對于這兩種銷售模式的認知和辨識能力；另一方面應強調社會民眾和消費者自身的學習，面對不斷涌現的新事物和新模式，消費者也需要通過各種形式的學習來提高自身的認知和辨別能力，并需要時間來促使消費者的認識能力日趨成熟。此外，直銷企業也應當對于培育消費者區別傳銷和直銷這一問題有所舉措，譬如加大相關宣傳力度，或者通過自身的產品、服務、為顧客提供的優越讓渡價值等來提高顧客的滿意度和忠誠度。這樣，通過政府、民眾以及直銷企業三方的共同努力，可以較好地提高民眾對直銷的認識程度，改變這一問題。

　　記者：能否按照兩個條例對市場實行有效監管，是對執法部門的考驗。對于當前部分基層執法人員對直銷的認識不夠深入，工商機關執法手段尚不夠豐富的現狀，您認為該如何解決？

　　郭國慶：政府應當設立專職部門對直銷企業實施監管。而專職部門設立的一個最重要的問題就是其組織結構的設計，這關系到社會需要的滿足和監管工作的深入開展。首先，要做到責任明確、審批與監管之間分工合理、各個部門之間協同配合。必須明確執行部門和職能部門各自的職權和職責，職能部門的業務不能交叉太多，執行部門的層次也不宜過多，要堅持統一領導和統一監管的原則，否則就會影響信息反饋的速度和監管工作整體效率的提高。

　　其次，專職部門的設立要符合對直銷企業監管的特點。由于直銷企業的經營運作具有網絡化和隱蔽性的特點，虛擬性強、成本開支小、稅收問題也比較突出，而且不受區域限制，容易被不法分子利用，因而，對它們的監管要充分體現靈活性，組織結構設計應傾向于有機式，以適應現階段政府監管工作的特點。

　　另外，監管隊伍的建設也很重要，應當加強監管人員的專業化和技術化，既要掌握直銷監管的專業知識，又要善于利用先進的科技手段，以便形成高效的信息化監管模式。

　　此外，公安機關要加大對利用直銷進行詐騙、非法集資、非法拘禁及其他刑事案件的嚴厲查處，并將打擊金字塔欺詐作為重點。

　　記者：“兩會”的召開對整個中國社會來說都是一件大事，也必將對社會經濟的各個方面產生重要的影響，您認為“兩會”的召開對中國直銷業將帶來怎樣的影響？

　　郭國慶：除了趙啟三代表提出的規范直銷市場的意見外，趙林中代表也向大會提交了“進一步規范直銷市場、嚴厲打擊傳銷”的建議。我認為，對直銷市場要堅持從嚴監管，嚴格的監管制度可以減少違法行為的出現，而只有合法經營，直銷業的發展才能獲得良好的外部環境，從而走上持續、健康發展的良性道路。

　　醫療、教育和住房是今年“兩會”探討的焦點，這些問題與人民日常生活及其切身利益密切相關，也與構建和諧社會息息相連。相比之下，直銷業問題在兩會中的探討并不那么令人關注，但是由于其對社會穩定和社會經濟秩序所具有的重要作用，仍然為代表們所提及、探討，而且形成了基本共識：應當提高門檻、嚴格監管、同時堅決打擊傳銷行為。通過這種共識，可以認為，中國直銷業規范發展的時期到來了。